農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)重大突破——自然資源部法規(guī)司司長魏莉華解讀新土地管理法

8月26日,，十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。土地管理法修改是在什么樣的背景下進(jìn)行的,？有哪些重大突破,？新法的實(shí)施對各級(jí)自然資源管理部門提出了哪些新挑戰(zhàn),？本報(bào)記者就此采訪了自然資源部法規(guī)司司長魏莉華,。

背景：改革農(nóng)村土地制度

土地管理法是一部關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益、關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全的重要法律,。土地管理法確立的以土地公有制為基礎(chǔ),、耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國國情的,，為保護(hù)耕地,、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用,。隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展和改革的不斷深入,，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)：土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾積累較多,；農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分,，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同等入市,、同權(quán)同價(jià)；宅基地取得,、使用和退出制度不完整,，用益物權(quán)難落實(shí)；土地增值收益分配機(jī)制不健全,，兼顧國家,、集體、個(gè)人之間利益不夠,。針對農(nóng)村土地制度存在的突出問題,，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對改革提出了明確要求。由于土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身,，為審慎穩(wěn)妥推進(jìn),，2014年中辦國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，對農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),。2015年2月,，全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)暫停調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施土地管理法5個(gè)條款,、城市房地產(chǎn)管理法1個(gè)條款,。該授權(quán)決定還明確：對實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律,。土地管理法的修改正是在這樣的背景下啟動(dòng)的,。自2015年以來，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,，大膽探索,，勇于創(chuàng)新，試點(diǎn)取得了明顯成效,，為土地管理法修改奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ),。

內(nèi)容：七大突破值得關(guān)注

新土地管理法堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損,，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度,，在充分總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，作出了多項(xiàng)重大突破：

（一）破除集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙

原來的土地管理法除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外,，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用集體建設(shè)用地,，只有將集體建設(shè)用地征收為國有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個(gè)人使用,。這一規(guī)定使集體建設(shè)用地的價(jià)值不能顯化,，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源配置效率低下,，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵蝕。在城鄉(xiāng)接合部,，大量的集體建設(shè)用地違法進(jìn)入市場,，嚴(yán)重挑戰(zhàn)法律的權(quán)威。在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū),，集體建設(shè)用地入市制度改革受到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民的廣泛歡迎,。

新土地管理法刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地,，必須使用國有土地”的規(guī)定,，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記,，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下,，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單經(jīng)或者個(gè)人直接使用,。同時(shí),，使用者取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押,。這一規(guī)定是重大的制度突破,，結(jié)束了多年來集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)同等入市的二元體制，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙,，是新土地管理法的最大亮點(diǎn),。

（二）改革土地征收制度

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大,，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾凸顯。33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在縮小征地范圍,、規(guī)范征地程序,、完善多元保障機(jī)制等方面開展了多項(xiàng)制度性的探索。新土地管理法在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，在改革土地征收制度方面作出了多項(xiàng)重大突破：

一是對土地征收的公共利益范圍進(jìn)行明確界定,。憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償,。但原土地管理法沒有對土地征收的“公共利益”范圍進(jìn)行明確界定,，加之集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場，使土地征收成為各項(xiàng)建設(shè)使用土地的唯一渠道,，導(dǎo)致征地規(guī)模不斷擴(kuò)大,，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠(yuǎn)生計(jì)得不到有效的保障，影響社會(huì)穩(wěn)定。新土地管理法增加第45條,，首次對土地征收的公共利益進(jìn)行界定,，采取列舉方式明確，因軍事和外交,、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施,、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情形,，確需征收的,，可以依法實(shí)施征收。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍,，限制政府濫用征地權(quán),。

二是明確征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障,。原來的土地管理法按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償,，按照年產(chǎn)值倍數(shù)法確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,，補(bǔ)償機(jī)制不健全,。新土地管理法首次將2004年國務(wù)院28號(hào)文件提出的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的補(bǔ)償原則上升為法律規(guī)定,，并以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法,，在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi),、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和將被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的規(guī)定,，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建更加完善的保障機(jī)制,。

三是改革土地征收程序。將原來的征地批后公告改為征地批前公告,，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對征地補(bǔ)償安置方案有異議的,，應(yīng)召開聽證會(huì)修改，進(jìn)一步落實(shí)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在整個(gè)征地過程的知情權(quán),、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),。倡導(dǎo)和諧征地，征地報(bào)批前,，縣級(jí)以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人,、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。

（三）完善農(nóng)村宅基地制度

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本,。長期以來,，宅基地“一戶一宅”、無償分配,、面積法定,、不得流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定,，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置浪費(fèi)，農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)難落實(shí),。33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在自愿有償退出宅基地,、宅基地有償使用、下放宅基地審批權(quán)限等方面進(jìn)行了積極探索,。新土地管理法完善了農(nóng)村宅基地制度,，在原來“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定,，明確：人均土地少,、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居,。這是對“一戶一宅”制度的重大補(bǔ)充和完善,。考慮到農(nóng)民變成城市居民真正完成城市化是一個(gè)漫長的歷史過程,，新土地管理法規(guī)定：國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地,，這一規(guī)定意味著地方政府不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地。同時(shí),，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，新土地管理法下放宅基地審批權(quán)限，明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批,。

（四）為“多規(guī)合一”改革預(yù)留法律空間

建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施,，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署,。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實(shí)施,，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨(dú)編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代,?？紤]到“多規(guī)合一”改革正在推進(jìn)中，新土地管理法為改革預(yù)留了法律空間,，增加第18條,，規(guī)定：國家建立國土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā),、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù),。為了解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，新土地管理法還明確：已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的,，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃,。同時(shí)在附則中增加規(guī)定：編制國土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。

（五）將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田

實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,，確保國家糧食安全是土地管理法的核心和宗旨,。為了提升全社會(huì)對基本農(nóng)田永久保護(hù)的意識(shí)，新土地管理法將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田,，增加第35條明確：永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后,，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊,，納入數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理,。各省（自治區(qū),、直轄市）劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上,，具體比例由國務(wù)院根據(jù)各省（自治區(qū),、直轄市）耕地實(shí)際情況確定,。

（六）合理劃分中央和地方土地審批權(quán)限

原土地管理法對新增建設(shè)用地規(guī)定了從嚴(yán)從緊的審批制度，旨在通過復(fù)雜的審批制度引導(dǎo)地方政府利用存量建設(shè)用地,。但長期以來,，地方對建設(shè)用地審批層級(jí)高、時(shí)限長,、程序復(fù)雜等問題反映強(qiáng)烈,。新土地管理法適應(yīng)“放管服”改革的要求，對中央和地方的土地審批權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整,，按照是否占用永久基本農(nóng)田來劃分國務(wù)院和省級(jí)政府的審批權(quán)限,。今后，國務(wù)院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用,，其他的由國務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府審批,。同時(shí)，按照誰審批誰負(fù)責(zé)的原則,，取消省級(jí)征地批準(zhǔn)報(bào)國務(wù)院備案的規(guī)定。

（七）土地督察制度正式入法

為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發(fā)多發(fā)的問題,，2006年國務(wù)院決定實(shí)施國家土地督察制度,，對省（自治區(qū),、直轄市）及計(jì)劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進(jìn)行督察,。土地督察制度實(shí)施以來，在監(jiān)督地方政府依法管地用地,、維護(hù)土地管理秩序等方面發(fā)揮了重要作用,。在充分總結(jié)國家土地督察制度實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，新土地管理法在總則中增加第5條，對土地督察制度作出規(guī)定：國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對省,、自治區(qū),、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。以此為標(biāo)志,，國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度,。

挑戰(zhàn)：做好新法實(shí)施各項(xiàng)準(zhǔn)備

新土地管理法將于2020年1月1日起施行。全國人大常委會(huì)在關(guān)于修改土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的決定中,，特別對依法保障農(nóng)村土地征收,、經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地管理制度改革全國范圍內(nèi)實(shí)行提出了明確要求。要求國務(wù)院及其有關(guān)部門和各?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做好法律宣傳,，制定完善配套法規(guī)規(guī)章,，確保法律制度正確有效實(shí)施。在距離土地管理法正式實(shí)施近4個(gè)月的時(shí)間里,，自然資源部以及省級(jí)自然資源主管部門要不斷加大工作力度,，為新法實(shí)施做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作：

一是抓緊啟動(dòng)《土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的全面修訂工作，細(xì)化落實(shí)農(nóng)村土地制度改革的各項(xiàng)制度安排,。同時(shí),，啟動(dòng)對土地管理配套規(guī)章的全面清理工作，該修改的修改,，該廢止的廢止,。

二是研究落實(shí)新土地管理法中授權(quán)國務(wù)院及國務(wù)院自然資源主管部門和省（自治區(qū),、直轄市）的授權(quán)立法事項(xiàng),。自然資源部主要是根據(jù)第64條的授權(quán)規(guī)定，抓緊起草《集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓管理?xiàng)l例》送審稿,，提請國務(wù)院審議,；根據(jù)第45條的授權(quán)規(guī)定，研究出臺(tái)土地征收成片開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn),。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）主要根據(jù)第48條的授權(quán),，制定征收農(nóng)用地以外的其他土地地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的籌集,、管理和使用辦法。

三是省級(jí)自然資源主管部門要組織制定并公布本地區(qū)的區(qū)片綜合地價(jià),，確保新法實(shí)施后按照新的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施征地,。目前,，除試點(diǎn)地區(qū)外，還有個(gè)別省尚未出臺(tái)區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn),，還有的省區(qū)片綜合地價(jià)未覆蓋城市規(guī)劃區(qū)以外的地區(qū),。這些地區(qū)要加大工作力度，確保在明年新法實(shí)施前完成區(qū)片綜合地價(jià)的制定和公布工作,。

四是要不斷強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人的能力建設(shè),。集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，是重大的制度創(chuàng)新,，也對作為土地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)運(yùn)營管理能力提出了重大挑戰(zhàn),。要按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則穩(wěn)妥推進(jìn),，在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的能力建設(shè),。

五是切實(shí)做好新土地管理法的學(xué)習(xí)宣傳和培訓(xùn)工作。要加大向全社會(huì)的宣傳力度,，使億萬農(nóng)民了解新法的主要內(nèi)容,，學(xué)會(huì)用法律保護(hù)自己的土地權(quán)益。要加大對自然資源系統(tǒng)工作人員的培訓(xùn)力度,，確保新法所確立的改革舉措落到實(shí)處,，保證新法的順利實(shí)施。